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現(xiàn)行車輛燃油稅制度不完善、民用車輛保有量中，以電動(dòng)汽車為主的新能源車輛不斷增加等，是國(guó)家啟動(dòng)公路里程稅改革的重要原因。基于北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)對(duì)車輛行駛道路的精準(zhǔn)定位，征收公路里程稅所需的技術(shù)條件正在逐步成熟。在海南省開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，公路里程稅改革將在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開。開展公路里程稅改革，還需要科學(xué)界定里程稅的適用范圍并正確處理好里程稅與現(xiàn)行車輛燃油稅、車輛購置稅、車輛通行費(fèi)，以及財(cái)政預(yù)算管理的關(guān)系。

公路里程稅改革的背景

(資料圖)

公路里程稅，或也可采取公路里程費(fèi)、車輛里程稅、公路使用費(fèi)等不同的稱謂，是一種按照車輛行駛里程征稅繳費(fèi)的制度安排。該理念最早在20世紀(jì)70年代被提出，并在新西蘭等國(guó)家進(jìn)行實(shí)踐探索，作為對(duì)現(xiàn)行車輛燃油稅制度的補(bǔ)充和完善。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著社會(huì)環(huán)保意識(shí)的逐步增強(qiáng)，電動(dòng)汽車、氫能源汽車等新能源車輛逐步問世，并在民用車輛保有量中所占比重逐步增加，公路里程稅又成為替代車輛燃油稅的一種思路。

由于混合動(dòng)力汽車和電動(dòng)汽車等清潔能源汽車的興起，對(duì)燃油稅的征收造成了不利影響。對(duì)此英國(guó)在2018年啟動(dòng)了“按公里收費(fèi)”制度的研究，試圖用公里收費(fèi)逐步替代現(xiàn)行的燃油稅制度。

目前，我國(guó)公路稅費(fèi)主要采取車輛購置稅和按照車輛消耗成品油（柴油和汽油）的一定比例征收新增消費(fèi)稅及其附加稅（以下簡(jiǎn)稱“車輛燃油稅”）的方式。車輛燃油稅也是目前世界上征收公路資金的主要方式。但伴隨著新能源車輛逐步取代傳統(tǒng)的燃油車輛，以及車輛燃油稅制度自身的一些弊端，車輛燃油稅的征收方式在國(guó)內(nèi)外均面臨著挑戰(zhàn)，且必將對(duì)主要用于公路養(yǎng)護(hù)與管理的財(cái)政專項(xiàng)資金的籌措產(chǎn)生越來越大的影響，這也對(duì)實(shí)施里程稅提出了更迫切的要求。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，公路里程稅制度也許能夠比實(shí)施成品油稅費(fèi)改革制度（以下簡(jiǎn)稱“燃油稅制度”）更好地體現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的原則。

在政策導(dǎo)向上，2019年8月1日印發(fā)的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于成立海南省深化收費(fèi)公路制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（瓊府辦函〔2019〕276號(hào)）中明確了通過成立海南省深化收費(fèi)公路制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)全省里程費(fèi)改革工作的要求。

2021年8月26日交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于海南省開展環(huán)島旅游公路創(chuàng)新發(fā)展等交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》（交規(guī)劃函〔2021〕226號(hào)）中，原則同意海南省開展公路里程費(fèi)和深化投融資體制改革試點(diǎn)工作，要求“完善海南公路里程費(fèi)改革制度體系，構(gòu)建里程費(fèi)差異化費(fèi)率體系，推進(jìn)里程費(fèi)立法，建設(shè)海南里程費(fèi)運(yùn)營(yíng)管理中心，搭建里程費(fèi)運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，健全里程費(fèi)收費(fèi)出行信用稽查體系，開發(fā)智能決策支持系統(tǒng)，以里程費(fèi)等為基礎(chǔ)，深化海南公路投融資體制改革。”

在2022年2月9日交通運(yùn)輸部印發(fā)的《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中，明確了“深化收費(fèi)公路制度改革”的要求，并將“推動(dòng)開展里程稅改革試點(diǎn)”作為其重要內(nèi)容之一。

2022年7月20日出臺(tái)的《海南省進(jìn)一步降低物流成本實(shí)施方案（2022—2025年）》中進(jìn)一步明確了“2025年前出臺(tái)里程費(fèi)改革總體方案，制訂里程費(fèi)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車輛通行附加費(fèi)按里程計(jì)費(fèi)”的要求。

按照交通運(yùn)輸部和海南省人民政府的政策導(dǎo)向，海南省交通運(yùn)輸廳于2019年委托交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院開展的《海南省里程費(fèi)改革總體方案》的課題研究，已于2020年7月完成。在此基礎(chǔ)上，海南省交通運(yùn)輸廳采取單一來源的采購方式，繼續(xù)委托交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究所開展了《基于海南省里程費(fèi)改革投融資創(chuàng)新研究》的課題研究，有可能在兩年至3年內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。

除了收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)以外，海南省征收里程稅可看作是全國(guó)實(shí)行征收里程稅的一個(gè)縮影，全國(guó)實(shí)行征收里程稅所需解決的技術(shù)問題與管理問題，基本上在海南省試點(diǎn)過程中都能夠得到印證。如果試點(diǎn)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，可為在全國(guó)推廣提供有益的借鑒。不同之處在于，我國(guó)大陸幅員遼闊，地理環(huán)境更為復(fù)雜，影響因素更多，需要有更深入的分析和更充分的思想準(zhǔn)備。

這也意味著我國(guó)業(yè)內(nèi)人士對(duì)推行公路里程稅制度的認(rèn)可。但仍存在以下三方面問題尚未取得共識(shí)或尚未得到充分討論，有必要進(jìn)一步開展深入的理論和政策研究：公路里程稅制度是對(duì)現(xiàn)行公路燃油稅制度的補(bǔ)充和完善，還是打算取代現(xiàn)行的公路燃油稅制度？實(shí)施公路里程稅制度需要具備的條件有哪些，將對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅政策產(chǎn)生怎樣的影響？公路里程稅制度能否與現(xiàn)行的車輛通行費(fèi)制度實(shí)行并軌？

公路里程稅改革的構(gòu)思

公路里程稅改革擬解決的主要問題分析

實(shí)施公路里程稅要解決什么問題？我國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家政府及相關(guān)學(xué)者對(duì)這一問題存在不同的思考。

新西蘭在1978年設(shè)立道路使用費(fèi)（Road User Charges，簡(jiǎn)稱RUC）制度的初衷，是為了在一定程度上解決柴油車和新能源車輛繳納公路稅費(fèi)的問題。按照《RUC Act 2012》的規(guī)定，使用需要繳納燃油消費(fèi)稅的燃料以外的輕型車輛（主要是柴油車）和總重超過3.5噸的重型車輛（主要是卡車、大客車和一些掛車）需要依法繳納RUC。目前，依法繳納RUC的車輛，基本屬于使用柴油的車輛和使用其他動(dòng)力的車輛（例如電動(dòng)車、氫燃料車、生物燃料車等）。作為一項(xiàng)政府鼓勵(lì)政策，2024年3月31日以前的輕型電動(dòng)車（主要是小客車）和2025年底以前的電動(dòng)卡車和大客車，暫不繳納RUC。越來越多的電動(dòng)車、氫燃料、生物燃料車成為或?qū)⒊蔀镽UC車輛。

在截至2021年6月30日的新西蘭2021財(cái)政年度國(guó)家陸地運(yùn)輸基金43億新元中，RUC貢獻(xiàn)了約19億新元，約占45%；輕型汽油車?yán)U納的約21億新元燃油消費(fèi)稅（Fuel excise duty）、約2.3億元的車輛注冊(cè)登記費(fèi)（Motorvehicle registration and annual licensing fees）分別占50%和5%。

▲荷蘭交通部于2009年11月13日發(fā)表聲明，宣布從2012年開始該國(guó)將取消新車購置稅，取而代之的則是車輛里程稅。

英國(guó)政府相關(guān)官員提議，實(shí)施公路里程稅的主要目的，是逐步替代現(xiàn)行的燃油稅制度，并兼有緩解交通擁堵的考量；荷蘭交通部希望用車輛里程稅替代新車購置稅；美國(guó)政府和學(xué)者提出征收車輛里程稅希望解決的問題似乎也傾向于替代現(xiàn)行的車輛燃油稅。

英國(guó)、瑞士、德國(guó)、澳大利亞分別開征了根據(jù)車輛重量和軸數(shù)等制定稅率結(jié)構(gòu)的“卡車道路使用者稅”等，可以認(rèn)為是計(jì)劃用公路里程稅彌補(bǔ)車輛燃油稅制度的不足，而不是取代車輛燃油稅制度。

我國(guó)交通運(yùn)輸部和海南省人民政府已出臺(tái)的有關(guān)公路里程稅改革的政策導(dǎo)向很明確，即用公路里程稅制度取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。綜合上述情況，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇用公路里程稅替代車輛燃油稅的改革思路。

首先，目前我國(guó)稅費(fèi)改革的主旋律之一是“減稅降費(fèi)”。如果在繼續(xù)開征車輛燃油稅的基礎(chǔ)上增加公路里程稅，會(huì)導(dǎo)致“增加用戶負(fù)擔(dān)”的不良影響，不是一種理想的選擇。

其次，用公路里程稅取代車輛購置稅，發(fā)揮籌措公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的雙重作用，也并不現(xiàn)實(shí)。從1985年5月1日起征收車輛購置附加費(fèi)，到從2001年初開始征收車輛購置稅，這種籌措重點(diǎn)公路建設(shè)資金的方式已得到廣大公路用戶的認(rèn)可，倉促調(diào)整這一政策可能會(huì)重新引發(fā)對(duì)如何科學(xué)籌措公路建設(shè)資金理解和認(rèn)識(shí)上的爭(zhēng)議，意義不大。

目前開征燃油稅形成的公路專項(xiàng)資金的一部分，實(shí)際上已經(jīng)用于公路建設(shè)。2021年中央財(cái)政用車輛燃油稅資金安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金大約2224億元，而全國(guó)用一般公共預(yù)算資金安排的用于公路養(yǎng)護(hù)的資金只有955.57億元。即使考慮到其他公路水路運(yùn)輸支出（1291.81億元）中可能包含有部分用于公路養(yǎng)護(hù)的支出，但轉(zhuǎn)移支付的車輛燃油稅資金的一部分用于公路建設(shè)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。為了減少改革的障礙，保證公路里程稅改革能夠順利推進(jìn)，用公路里程稅替代現(xiàn)行的車輛燃油稅，應(yīng)該是一種既有效果，又最具可操作性的選擇。

是否有必要在未來逐步將公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)所需資金的籌措，完全按照“使用者付費(fèi)”的原則全部納入公路里程稅的范疇，還有待進(jìn)一步深入研究。

征收公路里程稅方式的選擇

在已實(shí)施多年RUC的新西蘭，截至2022年6月底，仍采取按照RUC車輛的行駛里程記錄和相應(yīng)的稅率計(jì)算金額的方式繳納RUC。在具體操作上，RUC車輛的車主需要在上路前先預(yù)付1000公里的公路里程稅，并將支付標(biāo)簽顯示在車輛的擋風(fēng)玻璃上以便交警檢查。這意味著車主需要預(yù)先繳納公路里程稅，預(yù)付稅的里程一般不得超過行駛記錄儀上記錄的實(shí)際行駛里程。同時(shí)，由于無法區(qū)分車輛行駛在不同技術(shù)等級(jí)的道路，所以無法針對(duì)高速公路和普通公路制定不同的稅率。

采取這種征收方式，公路用戶使用高速公路和其他技術(shù)等級(jí)的公路，卻被要求按照相同的稅率繳稅，具有明顯的不合理性。正如目前在海南省施行的高等級(jí)公路車輛通行附加費(fèi)，本來替代的是高速公路車輛通行費(fèi)，但許多繳納高等級(jí)公路車輛通行附加費(fèi)的用戶，也許基本不走或很少走高速公路。這顯然不是理想的公路里程稅的征收方式。

理想的做法是：如果能通過衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)對(duì)公路用戶行駛的公路進(jìn)行精準(zhǔn)定位，則有可能區(qū)分不同技術(shù)等級(jí)的公路并分別制定里程稅的稅率，還能進(jìn)一步體現(xiàn)分時(shí)段、分路段等差異化收費(fèi)的要求。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的發(fā)展與逐步成熟，為科學(xué)實(shí)施公路里程稅改革提供了有效的技術(shù)條件。

按照由交信北斗（海南）科技有限公司完成起草工作并形成征求意見稿的《公路里程費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)》（第1部分至第7部分）中的思路，里程稅改革通過我國(guó)具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)，在維持海南省無站收費(fèi)模式，以保持海南省內(nèi)道路良好周邊生態(tài)環(huán)境及用戶良好行車體驗(yàn)的思路上，基于“用路者精準(zhǔn)付費(fèi)”原則，按照車輛實(shí)際行駛里程、道路功能與等級(jí)、車輛類型，制定差異化費(fèi)率，精確計(jì)量支付道路使用費(fèi)用。

公路里程稅改革的影響

對(duì)車輛購置稅政策的影響

盡管荷蘭政府計(jì)劃用公路里程稅替代新車購置稅，但本文認(rèn)為，由于公路里程稅主要針對(duì)的是公路養(yǎng)護(hù)與管理的資金籌措，而車輛購置稅主要用于公路建設(shè)。故實(shí)施公路里程稅制度不應(yīng)當(dāng)取代車輛購置稅，車輛購置稅政策有必要繼續(xù)實(shí)施。新西蘭政府在征收RUC的同時(shí)仍在收取車輛注冊(cè)登記費(fèi)，注冊(cè)登記費(fèi)資金可用于公路建設(shè)。故實(shí)行公路里程稅改革的同時(shí)，保留車輛購置稅的稅種，有利于籌措用于公路網(wǎng)建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金。

對(duì)車輛燃油稅制度的影響

如果全面實(shí)施公路里程稅制度，以之取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度，則車輛燃油稅制度最終需要退出歷史舞臺(tái)。

目前，新西蘭的燃油稅和RUC是并存的，分別針對(duì)使用汽油的車輛和使用柴油的車輛及新能源車輛。新西蘭政府征收RUC不是要取代車輛繳納的汽油消費(fèi)稅，而是將其作為國(guó)家陸地運(yùn)輸基金的補(bǔ)充，補(bǔ)償部分公路養(yǎng)護(hù)與管理的成本，并考慮到減少碳排放、緩解交通擁擠等方面的政策要求。借鑒新西蘭的做法，本文建議在我國(guó)也可選擇分階段實(shí)施公路里程稅的思路，即先在一定的環(huán)保政策導(dǎo)向下按照較低的稅率僅對(duì)新能源車試點(diǎn)征收公路里程稅，在政策上鼓勵(lì)逐步提高新能源車在民用車輛保有量中所占比重；并檢驗(yàn)依托北斗定位技術(shù)實(shí)施的公路里程稅的可操作性；同時(shí)繼續(xù)運(yùn)作現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。在條件成熟時(shí)再逐步擴(kuò)大到使用汽油和柴油的貨車、大型客車和小客車，最終取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。

對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的影響

從目前的研究情況來看，征收里程稅后擬取代的是屬于中央消費(fèi)稅組成部分的車輛燃油稅。作為中央稅的車輛燃油稅，需要通過中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，逐級(jí)納入相關(guān)地方各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。

施行公路里程稅制度后，如果能夠通過北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)真正做到精準(zhǔn)定位收費(fèi)，將征收的公路里程稅真正落實(shí)到具體的路段上，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，可考慮按照中央和地方公路事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，以及不同省份的公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理體制，將征收的里程稅分別納入中央財(cái)政和相關(guān)地方財(cái)政，直接安排用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，以減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可能造成的不均衡、不匹配等問題。

公路里程稅與車輛通行費(fèi)并軌的初步設(shè)想

由于我國(guó)和相關(guān)國(guó)家政府及業(yè)內(nèi)人士在關(guān)于推行公路里程稅制度的討論和出臺(tái)的相關(guān)政策導(dǎo)向中均未涉及是否可用公路里程稅替代現(xiàn)行車輛通行費(fèi)的事項(xiàng)，所以討論這一問題也很有必要。

鑒于車輛通行費(fèi)也屬于一種公路里程費(fèi)，故可考慮將公路里程稅與車輛通行費(fèi)實(shí)行并軌。這意味著針對(duì)收費(fèi)高速公路的里程稅標(biāo)準(zhǔn)，可考慮包括不收費(fèi)高速公路的里程稅標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行的車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在收費(fèi)高速公路主線和匝道上設(shè)置的收費(fèi)站可予以拆除，并相應(yīng)地減少相關(guān)的收費(fèi)管理支出。

如果通過北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)真正能做到精準(zhǔn)定位收費(fèi)，將征收的里程稅真正落實(shí)到具體的路段上，則意味著不僅能夠?qū)⒗锍潭惻c目前的車輛通行費(fèi)并軌，并且有望將所有技術(shù)等級(jí)的公路（包括國(guó)省干線和農(nóng)村公路）納入政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域，進(jìn)一步利用社會(huì)資本來緩解公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的不足，促進(jìn)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這必將對(duì)現(xiàn)行公路運(yùn)營(yíng)管理體制產(chǎn)生重要的影響。

公路里程稅改革的關(guān)鍵問題

對(duì)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航和定位技術(shù)的要求

要實(shí)施里程稅制度，就需要北斗衛(wèi)星導(dǎo)航和定位技術(shù)更為成熟，具有對(duì)運(yùn)行中的車輛精準(zhǔn)定位的技術(shù)能力，能夠精準(zhǔn)確定每一輛運(yùn)行的車輛所途經(jīng)的路段、時(shí)段和行駛里程，為精準(zhǔn)計(jì)算和征收里程稅提供依據(jù)。

需要區(qū)分的路段，取決于公路里程稅改革中需要對(duì)公路分類制定的里程稅標(biāo)準(zhǔn)，例如按照公路技術(shù)等級(jí)進(jìn)行分類確定標(biāo)準(zhǔn)等。需要區(qū)分的時(shí)段，取決于現(xiàn)行政策導(dǎo)向中對(duì)區(qū)分時(shí)段差異化收費(fèi)的具體要求。

明確需要繳納里程稅的公路

鑒于按照現(xiàn)行管理體制可將車輛運(yùn)行的道路區(qū)分為城市道路、一般公路、專用公路、廠區(qū)道路（或企事業(yè)單位內(nèi)部道路）等，故有必要在開展公路里程稅改革時(shí)，充分考慮并通過制訂相關(guān)政策具體明確需要繳納里程稅的道路。如果按照相關(guān)政策導(dǎo)向中明確的里程稅針對(duì)的是車輛行駛的公路，則有必要解決車輛在不屬于公路的道路（包括城市道路、單位內(nèi)部道路等）上運(yùn)行時(shí)里程稅計(jì)算或扣除涉及的相關(guān)問題。

處理好公路里程稅與車輛通行費(fèi)的關(guān)系

有必要通過出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)一步明確里程稅與現(xiàn)行車輛通行費(fèi)的關(guān)系。如果需要或者能夠做到并軌，則現(xiàn)行收費(fèi)高速公路的綜合收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要體現(xiàn)為不收費(fèi)高速公路的里程稅標(biāo)準(zhǔn)與通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合計(jì)。在這種狀況下，還有必要進(jìn)一步明確或者研究全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（含差異化通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，下同）還是按照現(xiàn)行做法分地區(qū)、分項(xiàng)目確定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題。

需要考慮的另一個(gè)問題，是應(yīng)當(dāng)采取“公路里程費(fèi)”還是“公路里程稅”的稱謂并建立相應(yīng)的管理體制？如果作為一種稅，則里程稅的征收機(jī)構(gòu)為稅務(wù)機(jī)關(guān)；而現(xiàn)行的車輛通行費(fèi)則包括納入地方財(cái)政政府性基金預(yù)算管理的政府收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)，以及直接由公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取的經(jīng)營(yíng)性公路車輛通行費(fèi)。如果要建立公路里程稅管理體制并實(shí)行與車輛通行費(fèi)的并軌，則需要進(jìn)一步解決好如何將征收的公路里程稅中屬于經(jīng)營(yíng)性高速公路車輛通行費(fèi)的金額采取適當(dāng)?shù)姆绞絼澽D(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目公司的問題。

關(guān)鍵詞： 公路里程 高速公路 車輛購置稅